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十二月 19 2012

李卓人:扶貧第一步 速訂貧窮線

 香港經濟自2003年走出谷底已增長超過五成,但水漲不是所有船高,本地貧窮情況並無顯著改善,民間團體計算的貧窮率仍維持在17%以上,即每6個港人就有一個生活在貧窮線下。

  政府曾經在2005年設立由財政司長擔任主席的扶貧委員會,可是當時政府理所當然地以為只要經濟持續增長,貧窮問題自然迎刃而解,設立委員會只為敷衍了事,一口拒絕訂立貧窮線,就是無心扶貧的最佳證明。面對民間強烈要求訂立貧窮線,當時政府自知避無可避,於是使用官僚慣常伎倆,將問題化簡為繁,將貧窮線化整為零,一口氣推出24個貧窮指標,以圖混淆公眾視聽。其中最經典的,是針對60歲以上長者所用的貧窮指標,跟60歲以下的是截然不同,例如只提供入息低於綜援水平的非長者人數,60歲以上長者的情況卻無從稽考,總之就是要令市民看完一大堆數字後一頭霧水,無法得知香港整體貧窮狀況。

  新一屆政府決定重設扶貧委員會,並承諾會研究制訂貧窮線,這是值得支持,而且應該從速進行。至於如何制訂貧窮線,我認為扣除房屋開支(包括租金或按揭、差餉及地租)後的人均住戶入息中位數的60%,是最合適的指標。採用住戶入息為基礎的最大好處是數據客觀,而且容易編製,採用現時住戶統計調查所得資料已可成事。此外,以住戶入息為基礎亦方便作長時間比較,即使將來修改貧窮定義,例如由中位數的60%改為65%,只需重新計算即可。

  有的意見認為,以物質匱乏為貧窮指標會比較準確,例如沒有水電,或不能每天都可以進食新鮮水果等社會認為的必需品。這說法有其道理,但在操作上卻面對不少問題。首先,如何界定必需品,如何從眾多必需品揀選代表性指標,可謂言人人殊,或多或少取決於研究者的個人取向。其次,隨著社會發展,甚麼是必需品亦會轉變,當選用的指標改變後,就不容易作長時間比較。

  另有一種意見認為,政府以實物形式提供的福利,例如教育、醫療、房屋等,亦應轉化為現金計入住戶的入息。這建議絕不可取,否則一個公立醫院深切治療部病人一定是最富有的一成,因為每年獲得的資助以百萬元計。反而在香港的情況,扣除房屋開支後的可動用入息是比較合適的方法,因為香港有四成人口居於公屋,繳付的租金遠低於私人樓宇;換言之,即使入息相同,居於公屋和租住私樓的家庭,其生活水平可以差天共地,因此採用扣除房屋開支後的可動用入息量度貧窮,可以較準確反映香港實況。

  值得注意的是,民間團體要求政府制訂貧窮線,並不是作為領取福利或其他政府資助的門檻,因為不同性質的援助,應該有不同的門檻,例如申請法律援助,就跟申請交通津貼有很大分別,不能以同一標準審查。制訂貧窮線的主要目的,是幫助我們監察貧窮狀況,例如貧窮人口的數目和特徵,方便我們制定相應的扶貧措施和評估成效。政府亦可參考其他國家或組織的做法,訂立多條貧窮線量度不同程度的貧窮狀況,協助我們釐定扶貧措施的緩急優次,例如針對低於人均入息中位數40%的赤貧家庭,政府應優先扶助。

  再補充一點,以人均住戶入息為基礎的貧窮線,是已發展地區普遍採用的相對貧窮概念,政府仍有需要盡快更新基本生活需要調查,以釐定社會安全網水平。政府上次進行基本生活需要調查,已是1996年的事,至今已超過16年,其間香港的社會經濟情況已有很大轉變,基本生活需要也應隨之更新。

  跟前朝政府比較,新一屆政府肯研究制訂貧窮線,固然是一大進步,但這只是扶貧第一步,還看日後的措施和力度。

《工黨主席 李卓人》

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