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二月 21 2013

李卓人:增加經常開支 解決深層矛盾

 截至去年底,庫房已錄得400億元盈餘,預期2012/13財政年度將再次有超過500億元巨額盈餘。庫房水浸,將部分盈餘用於一次過紓困措施藉以改善基層家庭生活,實屬政府應有之義,但更重要的是,政府應盡快檢討開支政策,以善用公帑投資未來。

  自2003年經濟全面復甦,政府已連續八年錄得盈餘,累積接近4,000億元,相當於同期本地生產總值的3.1%。財政收入不斷增加,但政府經常開支卻長期處於低水平,香港可謂已陷入「結構性盈餘」的困局,而導致政府「有錢不能用」這怪現象的根源,是制定開支預算的金科玉律,即經常開支增幅不得超逾經濟趨勢增長的規定。

  雖然《基本法》規定財政預算須量入為出,但這不代表政府先評估每年度收入,然後才規劃開支項目。早在每年五或六月,政府已開始準備下年度開支預算,這時候莫講下年度收入預算,就連當年度政府收入有多少也難說得準。政府因此會以本年度核准經常開支預算為基礎,然後根據最新經濟趨勢增長調整下年度經常開支預算;舉例來說,2012/13年度核准經常開支為2,640億元,如果經濟趨勢增長為6%,2013/14年度經常開支增幅(俗稱「新錢」)不得超過6%,即約160億元,即使日後預計收入大增,政府也不會調高「新錢」,只會在非經常項目動腦筋。

  近年政府收入遠超開支,起因是唐英年出任財政司長期間,連續三個財政年度壓縮經常開支,令經常開支由2003/04年度的接近1,980億元,下降至2006/07年度的不足1,900億元。政府當年重手壓縮經常開支,乃因急於削減財政赤字,事後看來無疑是用力過猛,可惜曾俊華繼任後只管蕭規曹隨,死守制定開支預算的金科玉律,沒有審時度勢重新規劃經常開支規模,導致經常開支連年遠低於經營收入,令政府未能將經濟成果和稅收,用於解決深層次社會問題等長遠政策。

  過去幾年,工黨和民間團體一直倡議多項投資未來和解決深層次社會問題的經常開支建議,包括在中學實施小班教學、增加大學資助學額、增加護理安老和殘疾院舍宿位、設立照顧者津貼、改善復康服務、發展綠色經濟等,可是財政司長卻推說,這些建議屬政策範疇,應由相關局長決定。但當民間社會與政策部門商討時,負責官員卻表示,建議涉及長遠財政承擔,庫房不會放行。在管錢和管事官員互相推卸下,公帑和光陰就此虛耗掉,而深層次矛盾卻不斷累積至臨界點。

  在不額外增加政府經常開支的緊箍罩下,官員和政黨只好「不務正業」,不顧社會長遠需要,只在「一次過派糖措施」等非經常開支上動腦筋。在曾俊華擔任財政司長期間,非經常開支所佔比重,由以往不足3%大幅飆升至超過一成。將大量公帑浪費在沒有長遠效益的「綽頭」上,反映財政綱紀經已敗壞;而過去數年的一次過措施,涉及非經常開支接近1,500億元,如果將一半用於民間團體倡議的經常開支建議,足以維持服務10年以上。

  如果財政司長繼續沿用限制經常開支增幅的規定,2013/14年度的情況將會更加惡劣。預計下年度經常開支增幅約有160億元,在決定如何分配這筆「新錢」時,先要扣除政府開支價格升幅(主要為公務員及資助機構員工薪酬調查)和已規劃的開支項目(例如新學校落成後涉及的經常開支)。假設政府開支價格升幅為2%,「新錢」中約55億元須用於支付「政府通脹」;而早前通過的「特惠生果金」已佔用65億元,再扣除其他已規劃項目,估計下年度「新錢」已所餘無幾。

  要打破目前「有錢不能用」的困局,政府應在原定160億元「新錢」的基礎上,額外增加200億元經常開支,即相當於本地生產總值的1%,以扭轉2004/05至2006/07年度過度削減經常開支的後遺症,讓政策部門可以恢復規劃長遠政策,善用公帑投資未來。實施這建議不會損害長遠財政穩健,1997/98至2011/12年度,政府整體收入較整體開支高出2,900億元,相當於同期本地生產總值的1.3%,額外增加生產總值1%開支後,仍有足夠緩衝空間應付可能出現的經濟逆轉。

  顧及政策部門未必可以在短時間內敲定長遠政策,政府可在下個財政年度先撥出非經常承擔額,揀選一些具長遠社會效益的措施試行一段時間,確定成效後在其後的財政年度落實為經常開支項目。有關措施可包括:為輪候公屋冊及居住環境惡劣家庭提供生活津貼;推廣鄰舍層面公民教育;增設課外活動津貼;增加托兒和課餘託管服務;補助殘疾人士最低工資差額、設立照顧者津貼、培訓精神科醫療及輔助醫療人員、發放前線照顧員鼓勵津貼、設立無障礙空間專項基金、增聘檔案管理人手,以及發展回收再造工業和高增值有機農業。

《工黨主席 李卓人》

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