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六月 14 2013

李卓人: 制訂貧窮線:如何計算公屋補助

新一屆政府決定重設扶貧委員會,並承諾會研究制訂貧窮線,這是值得支持,而且應該從速進行。可是,委員會對制訂貧窮線時如何計算公共房屋福利出現分歧,令原先計劃年中公布結果有可能需要押後。據了解,政府建議將差餉物業估價署評定的公屋市值租金和實際租金的差額,計入公屋住戶的入息,有人擔心此舉是刻意壓低貧窮數字,有研究就指出,按政府建議的計算方法,將會令接近40萬公屋居民剔出貧窮線外。工黨認為,一個較可取的方法,是同時公布以扣除房屋開支前後的人均住戶入息為基礎編制的兩組貧窮數據,由數據使用者自行決定採用哪一組數據。

研究如何制訂貧窮線時必須謹記一點,貧窮概念複雜、多面,現時普遍採用的以淨現金入息【註一】為基礎制定貧窮線,是假設這可反映住戶物質生活水平,但這必然忽略了貧窮的其他面向,如物質匱乏、身體狀況、社會參與、資產財富等。不過,如採用多個指標(如政府之前採用18個個人指標、6個社區指標),則會令貧窮線變得複雜難明,失去訂立貧窮線的原意。研究顯示,收入貧窮與物質匱乏、身體狀況或社會參與有一定相關性,而且住戶入息容易搜集,方便作長時間比較,因此以住戶淨現金入息為基礎制定貧窮線,是一個適當的取捨。

不過,住戶的非現金入息及享有的非現金福利【註二】,對其物質生活水平有一定程度影響,問題是應如何估算。政府統計處住戶入息分布主題報告的分析方法,是將房屋、教育和醫療福利轉化為現金,計入有關住戶的入息。這方法適合用於宏觀分析政府提供的非現金福利對經濟資源再分配的影響,但不宜直接用於分析個別住戶的物質生活水平。以教育為例,只有接受資助教育的住戶成員可直接享用,對其他住戶成員沒有直接幫助(以住戶入息為基礎編制貧窮線,是假設所有住戶成員共同使用住戶入息);又以醫療為例,統計處只是根據人口特徵(例如年齡、性別、入息)分配醫療福利,並非個別住戶實際享用。

公屋是所有住戶成員實際及共同享用,統計處的分析方法又是否適用呢?答案是否定的。首先,公屋市值租金並非客觀存在,只是研究人員建構出來的概念,不同假設對數據有很大(甚或決定性)影響;差餉物業估價署或因涉及市場敏感訊息,沒有公布詳細估價方法,其他研究人員無法客觀分析估價是否合理,影響數據公信力。

第二,這種估算入息未能準確反映住戶的物質生活水平,例如假設住戶入息不變,如公屋市值租金升幅高於實際租金升幅,即使住戶扣除租金後可動用入息下跌,計入房屋福利後的入息反而上升。

第三,現時有六成居於自置物業的住戶已完成按揭供款,其可動用入息相對較高,如果只計算公屋福利轉移,未能準確反映非現金入息的情況,對長者住戶貧窮率的影響尤甚(因有較多居於自置物業的長者住戶已完成按揭供款)。

基於以上原因,工黨建議政府參考英國的做法,同時公布扣除房屋開支【註三】前後兩組貧窮數據,評估房屋福利和自置物業對貧窮狀況的影響。這方法的好處包括:(一)全部均為客觀存在的原始數據,研究人員對數據的影響極低;(二)可實際反映住戶的可動用入息,從而反映住戶的物質生活水平;(三)可反映自置物業的估算租值(非現金入息)的影響。

事實上,兩組貧窮數據各有優劣,例如有人會質疑按揭性質屬投資,扣除按揭供款後計算貧窮率不合理。政府同時公布兩組數據,可避免自找麻煩介入有關學術爭議;由使用者自行決定採用哪一組數據,並回應有關質疑,反而有助提高官方貧窮線的公信力。在制訂貧窮線的問題上,政府根本無需要包攬一切,只需提供客觀可信的數據,民間社會和研究機構自然會懂得運用,就如英國的情況,經智庫和學術機構反覆論證後,多數認為扣除房屋開支後的數據可較準確反映貧窮狀況。

工黨主席、立法會議員 李卓人

註一:淨現金入息=市場現金入息+現金福利-稅款及社會保障供款。

註二:在低收入農村社區,自給自足的食品生產,這類非現金入息平均可佔住戶入息超過15%;在香港來說,非現金入息主要比包括自置物業的估算租值(imputed rent),而非現金福利則包括包括房屋、教育、醫療。

註三:房屋開支包括租金、按揭供款、管理費、差餉及地租。

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