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六月 06 2014

何秀蘭:制度腐敗崩壞而生的荒誕

原文載於2014年6月6日 信報

官員空群而出批評議員拉布阻礙議會運作,然而,除了就財政預算案的1,192項修訂令官員不勝其擾之外,政府亦竭力迴避議員監察,企圖改變行事程序,收縮議會索取資料的渠道,讓行政權力不受制衡。
​相比外國議會,香港立法會在審議財政預算案上用的時間不多。究其原因,殖民地時代的立法局由官員、英資企業代表和華洋菁英組成,每年一度的資源該如何分配,早在財政預算案提交立法會之前已經傾妥,擺平各方利益,交上議會,只是走一趟最後認可的程序,與橡皮圖章相差無幾,故此承襲下來的財政預算案審議程序沒有提供足夠時間讓議員深入審議。時至今日,立法會由沒有民選議員發展至半數由直選產生,舊有的審議程序已是不足。

以今年為例,曾俊華在2月26日到立法會宣讀財政預算,翌日,再到議會接受2小時質詢,隨後,議員需在十日之內向政府提交書面質詢,各部門盡量在3月底前回答,議員在3月31日至4月4日舉行的特別財委會會議向特首和三位司長辦公室、十二個政策局及其轄下部門和多個法定機構包括廉署、申訴專員公署、平機會等年度開支和未來中、短期工作計劃所須開支跟進提問。連宣讀財政預算案時間在內,才不過32小時用在討論跟進逾三千億的政府開支。4月29日提上大會,議員就財案發表意見並提出修訂,但大會已沒有質詢答問,只有辯論指斥和表態,不設有商有量以達成共識的空間。
因為立法會權力受憲制所限,議會只能削減開支,但不可增加,不可開設新服務項目,就算在政策局所用金額之內調動也不容許,議員若無法在發表財政預算案之前遊說政府增加撥款開支或加強服務,唯有削減主事官員薪酬,或取消某項服務撥款的修訂向政府施壓。這是消極的方法,但卻是唯一的方法,連梁國雄也在修訂發言時承認這是荒謬的手段,卻是在荒謬制度之下的產物。
在正式程序之外,官員其實可透過「軟」程序補憲制的不足。我自1998年入議會工作以來,歷任財政司司長均在施政報告發表之後,即十一、十二月間諮詢議員對來年財政預算案的意見。黨派亦掌握到其中竅門,就算無法推動大政策如全民退休保障,有殷切社會需求並有實際意義的小額措施還是有商量的,例如貧困家庭兒童上網費用津貼、交換學生計劃、聽障學童購買第二隻助聽器、推廣家長教育等措施是過去我們與官員商討的成果。但梁振英政府上台之後,連這個軟程序也被抹走。

梁振英將施政報告從十月推遲到1月15日,並且將施政報告與財政預算案合併一起諮詢黨派。此舉產生兩層客觀效果:對內,廢了財政司司長武功,施政報告與財政預算案相距僅一個半月,除了落實施政報告提出的措施之外,沒有審時度勢進一步回應市民需要的空間;對外,減少市民和商界向政府提意見要求的機會。
在工黨向特首和財政司司長見面提意見的時段,曾俊華由頭到尾除了打招呼之外一言未發。特首未講,未輪到司長講;特首講完個人觀點之後,司長又怎會在政黨之前講不同觀點?梁振英的安排減去官員政黨互動的軟程序,當然,對內而言,這個特首握得更大權力,連內部的制衡也免卻。
軟秩序被刪除,議會在既有程序就須要更加努力。今年提出的書面質詢數目創6,800條新紀錄,原因之一是議員數目由60人增加至70人,10位新議員經過一年工作,監察政府力度相應增加。書面質詢關乎各個政策局/部門過去的行事和未來的工作規劃,是議員一年一度全面監察政府的重點工作。過去就是憑書面質詢和特別財委會的口頭跟進揭露湯顯明豪華款待和送禮等貪腐行為,揭露了各政府部門銷毀了驚人數目的檔案,亦令傳媒知道當局竟然找有利益衝突的顧問公司進行政策研究。
可是,政務司司長林鄭月娥在財政預算二讀時表示問題數量太多,須要改善程序,弦外之音就是為質詢設限,果然,當局在四月底去信立法會,建議將書面質詢數目限在4,500條,大幅縮窄議會監察政府的空間,不願接受監察。
拉布、衝擊議會規則歪離議會常態,令部份市民認為立法會只是上演鬧劇的地方,然而,看得到的荒誕只是公眾通常看不到制度腐敗崩壞的表徵而矣。
工黨立法會議員何秀蘭

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